2018年以来，美国总统特朗普突然成了“太空军”概念的“首席营销官”。6月18日，在多次催促国防部改革无果后，特朗普在美国太空委员会再次向美军参联会主席邓福德施压，命令国防部立即启动必要进程，着手组建“太空军”。8月9日，美国副总统兼太空委员会主席彭斯在五角大楼发表演讲，宣布国防部将依据特朗普指令，于两年内建成作为“第六大军种”的“太空军”。美国国防部同日向国会提交一份“建军方案”，称将整合现有资源、技术和人员，建立太空作战司令部、太空发展局和空间作战部队，并将增设一位负责太空事务的助理国防部长。

长期以来，马蒂斯及其主政的五角大楼对于建立新的太空军军种一直极为谨慎。这种谨慎，从上述“建军方案”可见一斑：五角大楼采取相对温和的方式，并未立即上马新军种，而是立足微调，避免对现有的预算和权力结构进行“伤筋动骨”的大改。

在优化太空军事资产配置、推动新的太空作战概念与技术发展、强化对“竞争对手”的优势等方面，五角大楼与白宫、国会并无分歧，但五角大楼更清楚组建“太空军”的政治与技术难题。美国从1947年建立独立的空军以来，军种格局就未曾改变过，打破谈何容易？在军种改革中，基于利益再分配的“政治问题”和基于人员和资产再配置的“技术问题”相互交织，下令容易，落地很难。

难题一：改革势能是真是假

对于国防部和各军种而言，最大的不确定性，是特朗普对改革的真实用意。具体而言，他们不确定特朗普是真的下定决心改革，还是仅仅用改革口号来为中期选举和两年后的连任捞取政治资本。两者用意的差异直接影响改革能否长久。如果仅仅是徒有其表的口号式改革，国防部和空军大可保持默契，口号在前，“拖字诀”在后。况且，即使特朗普强力推动，其能否连任也将影响改革前景，因此，军方的既得利益者采取观望和拖延态度的概率较大。

除白宫外，国会也是影响改革势能的一个重要变量。国会中虽有一些“太空军”拥护者，但总体态度与国防部一样模糊。2017年众议院通过的《2018财年国防授权法》原本要求国防部在2019年元旦以前在空军部内成立“太空军”，但两院修订后的最终版本去掉了这一严格的时限，仅要求国防部进行“可行性研究”。这在很大程度上是军种利益集团游说的结果。

难题二：“太空军”怎么建

五角大楼9日提交的是一份过渡性方案，因此迟早得确定一个最终的建军目标。白宫、国会、五角大楼和各军种对此意见不一。各方最主要的分歧在于，新的“太空军”是像陆军、海军、空军一样拥有独立的部门和文职部长，还是像海军陆战队和海岸警卫队一样，只有军职主官。

建军方案的不同，首先决定“太空军”的地位，其次将影响新格局下各个军种如何分锅吃饭。更重要的是，新军种成立后，其他军种使用太空军事资产，是否会多一层掣肘？从美军军种间竞争的历史来看，新军种往往会形成一定程度上的资源垄断和任务独占，从而增大军种协调的难度。

难题三：核心使命如何定位

虽然从冷战开始，各种关于太空军事化、天军、太空威胁的预测层出不穷，但时至今日，太空军事资产仍主要扮演其他军种的力量倍增器角色，如卫星通信、定位等。而独立“太空军”的核心作战使命是什么，是作为天基战略打击和防御力量、将战略竞争扩展到太空，还是更有效地摧毁敌方太空资产，同时保卫己方太空资产？

不同的使命定位，不仅意味着截然不同的技术、预算需求和组织结构，更将影响到与其他军种的使命划分。例如，太空资产对导弹防御局至关重要，如果成立统一掌管所有太空资产的“太空军”，是否等于把导弹防御局一起吞并？其他军种内基于各自作战需要而建立的涉太空机构和人员，如陆军的空间和反导司令部、海军的网络与空间作战司令部等，是否也一起并入“太空军”？中央情报局的卫星侦察和监测系统是不是也要“参军”？X-37B空天飞机这种使用火箭发射但需地面基地降落、补给和保障的装备，该划分到空军还是“太空军”？这些具体问题，既牵涉专业的军事效能问题，也涉及诸多部门利益，哪里是特朗普几篇演讲就能够解决的？

难题四：预算怎么分

此前，《2018财年国防授权法》的众议院版本主张新的“太空军”建立在空军部内，接管空军的全部太空军事资产和作战任务。“太空军”将与空军共享一个文职部长，空军部长统筹监督“太空军”的装备研发、试验和采办等工作，掌握太空采办项目决策权。另一方面，“太空军”和空军将拥有各自独立、地位平等的最高军职主官。

众议院之所以推出该方案，一个重要原因就是认为空军在预算分配中存在歧视，对发展太空军事能力不够重视，长此以往将影响美国太空军事能力的发展，甚至会导致美国落后于他国。但问题在于，即使按照该方案，“太空军”仍将与空军同锅吃饭，这似乎仍然难以消除所谓的“预算歧视”隐患。而如果空军与“太空军”能够相互捧场，联合要求大幅增加预算，势必将使空军在整个国防预算中的比重进一步增大。这必然会遭到其他军种及其国会同盟者的反对。

综上所述，美军建立“太空军”仍面临诸多悬而未决的难题。此外，特朗普提出组建“太空军”的时机和方式，均带有政治营销的成分，实际的改革进程仍有较多变数。（康杰）